——山西健杰律师事务所  杨艳红

　　摘要：社会保障是经济增长的“润滑剂”、是社会稳定的“减震器”。在一个和谐的社会里，应该人人享有社会保障权，个个拥有社会安全感。几十年的发展和改革我国社会的这张“社会安全网”如何？

　　一、社会保障制度的涵义和历史追述

　　社会保障一词亦可译作社会安全，它指的是国家为了保障全体社会成员的基本生活保障来源的安全制定的社会政策。选用社会保障的译法，或许是为了避免人们将社会安全混同于社会秩序这种公共安全，即与公民生命财产的安全相混淆。对社会保障一词的解释，古今中外的官方和学者有很多的界定，1989年国际劳工局社会保障司将其概括为：社会通过一系列的公共措施向其成员提供的用以抵御因疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡而丧失收入或收入锐减引起的经济和社会灾难的保护，医疗保险的提供，以及有子女家庭补贴的提供。在我国，“社会保障”包含以下几个方面的内涵：首先，社会保障的范围是保障社会成员在吃饭、穿衣、医疗、文化、娱乐以入其他生活方面的权利；其次，社会保障是从经济上、物质上对社会成员生活权利的保障；第三，社会保障实施的前提条件不仅仅是社会成员年老、疾病、丧失劳动能力以入遇到其他诸项生活困难，而且还有其他法律规定的需要和社会预以以物质帮助以实现公平、正义、人道的其他情况；第四，社会保障的目的在于保障人权，解决市场经济所不能解决的问题以促进社会的稳定和谐；第五，社会保障的途径是利用国家对国民收入进行再分配；第六，社会保障的实质是通过社会全体共同的力量对第一社会成员的生活和发展提供保障，其根本特性在于它的社会性和经济性。第七，社会保障具有强制性、明示性的特点。

　　社会保障这一制度起源于近代资本主义经济的大发展，最早孕育于欧洲大陆。在漫长的封建社会以农业经济为主导的时代，人的保障大部分依赖于个人和家庭，然而随着资本主义工业大生产的到来，传统的家庭保障远远不能满足劳动者面对新的社会风险，失业和贫困成了整个资本主义工业化发展中无法自行克服的两大痼疾。尽管资本主义的市场经济为社会创造了大量的财富，正如马克思所说：“资产阶级在它不到一百年的阶级统治中所创造的生产力比过去所有的还要多还要大。”但这种市场化的经济方式存在先天不足：市场竞争的不完全，信息和资源的缺乏并最终导致资源的滥用和社会分配的不公平，即经济学家所谓的“市场失灵”。接着19世纪末到20世纪初资本主义国家先后出现的几次经济危机，使人们开始逐步认识到工业化的发展不能自动消除贫困，贫困并非是个人能克服的，更非源于个人和懒惰和无能，政府对个人的贫困负有不可推卸的责任，也即政府有义务通过征税等经济政策对收入进行再分配，从而为其社会成员提供必要的社会保障。社会保障最早出现在法律规范中，则是美国1935年的《社会保障法》。

　　我国自古以来人们就存在着当面临危难与风险时，需要伸出援助之手求得救助的问题，因此，社会保障的思想在我国古代就有实践。如在《周礼》中，“大司徒”的职责已提出了安息民众的养老、育幼、济贫、救灾、医疗和安富的六项职责，在孔孟的儒家学说中则闪烁着“大同”、“仁政”等抚老助残的社会保障的思想之光。但封建社会的这种社会保障思想是一种由官方主办的体现"仁政"的儒家学说的道德伦理，其主要目的是安民，以维护皇权政治。直到民国政府，没有统一的立法，也没有社会保障的专门机构，仅有零散的社会保障措施，并没有建立起社会保障制度。

　　二、中国社会保障制度的建立

　　中国社会保障制度的建立是与中华人民共和国的成立相随而来的，在起临时宪法作用的《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》中，提出了建立社会保障制度的主张，如规定在企业“逐步实行了劳动保险制度”，对“革命烈士家属和革命军人家属，其生活苦难者应受国家和社会的优待。参加革命战争的残疾军人和退休军人，应由人民政府径行适当安置，使其能谋生自立。”1954年宪法第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业并且逐步扩大这些实施，以保证劳动者享有这些权利。”根据这条规定，仿效前苏联的国家保障型的社会保障制度开始构建中国的社会保障制度，在随后颁布的一系列条例和法规中，逐渐建立了企业职工的劳动保险制度、国家机关工作人员的社会保险制度、社会优抚、社会救济和社会福利制度。至此，中国的社会保障制度已初步建立。它适应了建国初期国家从结束战争状态向恢复经济状态发展的客观现实。自1957年开始，国家对社会保障制度进行了调整。逐步完善了城镇和农村的社会保障制度。主要措施有：统一企业和国家机关的退休制度；规定了职业病和职业病保险制度；公费医疗和劳保医疗作了调整与改革；在城市兴建了社会福利院，在农村建立了农村合作医疗制度和集体五保户制度。

　　文革十年中社会保障制度受到了挫伤，但是已基本形成了与我国当时计划经济相适应的社会保障模式。虽然长期以来，我国官方和老百姓一直用“劳保”（劳动保险的简称）一词，但究其真意乃中国计划经济体制下的社会保障制。尽管保障待遇有差别，而且水平较低，但应当说这种社会保障制度与我国宪法中规定的劳动者的“物质帮助权”基本是一致的。

　　三、我国社会保障制度的改革

　　任何一项社会制度的存在和变革都是和它的经济发展相一致的，中国也是一样。如果说上述保障制度与我国计划经济发展相一致的话，那么伴随着我国进入80年代进行的由计划经济向市场经济的改革,这种传统的保障模式被打破，市场经济下社会化的大生产催生了社会保障新的渴求，但市场自身却无法满足社会保障的渴求。对现有的社会保障的改革已刻不容缓。而改革则要解决两大问题，一是重建政府的社会保障职能，使政府真正承担起组织和举办社会保障事业主体的职责；二是解决企业办社会问题。旧有模式下，企业不仅承担着经济的功能，而且还要承担养老、医疗、工伤等社会保险事务和其它福利事项，企业作为“小社会”背上了沉重的社会负担。这一改革在20世纪80年代可以说是处在探索阶段，到了90年代则进入了实施阶段。由于社会主义市场经济体制这一改革目标的确立和国有企业改革的深化，都大大地推动了社会保障体制改革的进程。特别是1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主市场经济体制若干问题的决议》把社会保障体制同现代企业制度、统一的市场体系、宏观调控体系、收入分配制度并列为构筑我国社会主义市场经济体系的重要组成部分，标志着我国市场经济体系建设的一个有机组成部分。经过改革，已经取得若干进展的阶段性的成果：

　　第一在养老保险方面，根据国际经验和我国的实际进行了制度创新。最主要的是把我国的基本养老保险制度从现收现付的筹资模式改变为部分积累制的筹资模式，这就是“社会统筹和个人帐房相结合”的模式，或简称“统帐结合”模式。1997年7月国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中肯定了这一模式，并要求其它试点模式都要逐步向这一模式过渡。为了解决养老金的拖欠问题，1998年国务院还决定在全国范围内实现基本养老金的省级统筹，扩大了养老保险的共济面。

　　第二，在医疗保险方面，经过长期的试点，也于1998年确立了基本医疗保险“统帐结合”的筹资模式。1998年底和1999年初，国务院出台了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求在1999年底在全国范围基本建立起覆盖城镇全体职工的“统帐结合”的医疗保险制度。与此同时，还确立了统筹基金与个人帐户基金分开管理的原则的相关的措施。

　　第三，在失业保险方面，首先是在观念上打破了失业问题的禁区，为失业保险制度的建立起了“正名”的作用。例如，1993年国务院颁布的《国有企业职工行业保险规定》之中还回避了失业问题，但到1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》就明确地提出了失业和失业保险问题。这一突破为失业保险扫除了意识形态是的障碍。随后，国务院于1999年颁布了《失业保险条例》，这一条例把失业保险的覆盖面扩大到城镇所有企业和事业单位的职工，有利于劳动者在不同的所有制单位之间的流动，也扩大了失业保险基金的来源，增强了失业保险基金的支付能力。近年来还推行了积极的失业保险政策，即不仅要保障失业者的基本生活需要，而且要通过各种激励和约束兼备的措施来促进失业者实现再就业。

　　第四，在社会救济方面，最为突出的是建立了城镇居民最低生活保障制度。人们通常所说的三条保障线包括失业人员基本生活保障线、下岗职工基本生活保障线和城镇居民最低生活保障线。1997年国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年国务院发布了《城镇居民最低生活保障条例》有力地推动了这项制度的建设。到现有为止，这项制度已在全国建立。

　　除了上述四个方面以外，工伤保险、生育保险以及社会福利、优抚安置等社会保障项目的改革都的不同程度的进展，企业补充保险、个人储蓄保险也有所发展。商业保险在经办企业补充保险和个人储蓄保险中正在发挥越来越大的作用。

　　应该看到，经过近二十年的改革和探索，我国社会保障体系的框架已初步确立，对于我国改革、发展、稳定的大局发挥了积极的作用。但我国现代社会保障制度改革是伴随着国有企业的改革而进行的，正因为如此，我国的社会保障制度，经历了一个从国企到非国企、从大城市到小城镇、再从小城镇到农村的一个发展过程。这就造成了我国社会保障制度城市好于农村的局面，因此如何提高广大农民的社会保障水平、改变社会保障体制城乡二元结构问题；如何在我国现有经济发展的大前提下，扩大覆盖面、提高社会保障水平都是长期和艰难的问题。但我们相信：在一个13亿人口的大国构建和谐社会，只要我们坚定地朝着这个方向去努力，在不久的将来我国必将建立一个完善的社会保障体系。