（晋高法发[1994]第45号文发）

各地市、县（区）人民法院、土地管理局：

　　为正确执行《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《行政诉讼法》等法律、法规，提高土地执法和审判水平，山西省高级人民法院和山西省土地管理局在对土地行政执法和土地行政诉讼问题调查研究的基础上，于1994年9月22日至25日召开了全省土地行政执法及诉讼研讨会，对当前土地行政执法和土地行政诉讼中一些问题进行了深入的研讨，并就下列问题取得了一致意见。

　　一、关于土地违法行为的定性及处罚

　　（一）未经批准非法占地行为。

　　这一行为的特征是相对人没有取得法定用地手续而擅自占用土地。其主要表现形式为：①未经依法批准，相对人擅自占用土地的行为；②相对人擅自改变依法批准的用地地点、类别、用途的行为；③相对人超过批准的用地范围和面积，多占用土地的行为；④土地使用权出让合同约定的使用年限届满，相对人未申请续期或申请续期但未获批准继续占用土地的行为；⑤临时占地，相对人超过期限使用土地的行为；⑥批准权证已被政府宣布作废，相对人仍不退出所占用土地的行为；⑦相对人以规划用地许可证、建筑许可证、土地登记、拆迁手续、以及出让合同代替合法的用地审批文件，实施占地的行为；⑧未经依法批准，相对人擅自开发国有荒山、荒地、荒沟、滩涂的行为。

　　相对人未经批准非法占地行为，分别按照《土地管理法》第43条、第44条、第45条、第46条进行处罚；城镇非农业户口居民从事非农业生产经营活动，未经批准非法占用土地的，比照城市集体企业对待，参照《土地管理法》第43条进行处罚；乡（镇）办、农村居民个人从事非农业生经营活动，未经批准非法占用土地的，参照《土地管理法》第44条进行处罚。

　　（二）骗取批准非法占地行为。

　　认定此行为应把握三个条件：第一，相对人申请用地时有骗取用地的主观故意。其表现为：弄虚作假虚报人口数量、年龄冒名顶替申请用地，隐瞒用地目的、土地类别和原土地使用面积，谎报土地利用现状，化整为零申请用地及申报材料与实际用地情况不一致等。第二，相对人实施欺骗行为后，已经取得了合法的用地文件。第三，相对人已经实施了占地行为。具备上述三个条件的，其批准文件无效，给予处罚。处罚与"未经批准非法占地行为"的处罚办法相同。若相对人虽有欺骗的主观故意，也取得了合法的用地批准文件，但还没有实施占地行为，则不宜以骗取批准非法占地对其进行处罚，只要宣布用地批准文件无效即可。

　　（三）非法批准占地行为。

　　非法批准占地行为，是指批准者非法批准而导致非法占地产生的行为。非法批准主要指：（1）无权批准而非法批准相对人占地的行为；（2）有一定批准权，但超量批准、越类批准、变类批准、越域批准，化整为零分批批准、违禁批准等超越批准权非法批准行为。

　　非法批准占地行为，应当对非法批准行为和非法占地行为依法分别进行处理。如果用地者只得到非法批准文件，还没有实施占地行为，则只对非法批准行为进行处理，收回批准文件并宣布批准用地文件无效。

　　非法批准占用土地的处理，与"未经批准非法占地行为"的处理相同。因非法批准占地而导致用地者受到处罚造成的经济损失，由非法批准机关和人员依法赔偿。

　　（四）非法转让土地行为

　　非法转让土地行为可分为买卖土地和以其他形式非法转让土地的行为两种。其主要表现形式有：（1）未经办理土地使用权出让手续并补交出让金，擅自转让划拨国有土地使用权；（2）地上建筑物、其他附着物作为不动产买卖、转让时，其占用范围内的划拨国有土地使用权未依法办理出让手续（国务院决定可以不办理的除外）缴纳出让金随之转让的；（3）擅自以划拨的国有土地使用权易房、易物，或与其他单位、个人联建房屋按比例分成的；（4）擅自以划拨的国有土地使用权入股或作为联营条件与其他单位或个人共同进行经营活动，从中获取经济利益的；（5）以出让方式取得的土地使用权，违背《山西省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》或出让合同规定的条件，未经依法办理转让手续转让土地使用权的；（6）违背《城市房地产管理法》第37条、38条规定的；（7）国家和省关于农村集体土地使用权出让转让的法律、法规出台前，擅自买卖、以各种名义、名目非法转让、出租集体土地使用权，或以地易钱、易物、易房的行为。但农业集体经济组织内部，农民承包的土地按山西省人民政府有关文件规定转让的例外。

　　正确认定非法转让土地的行为，通常应搞清两种情况：一是对相对人转让土地的行为未经有权机关批准并办理有关手续；二是相对人已经开始实施土地转让行为。如果相对人只签定了土地转让协议或约定了土地转让事宜，但还没有开始履行协议或约定内容的，则不宜以非法转让土地定性处罚。

　　非法转让土地行为按《土地管理法》第47条和《城市房地产管理法》第65条、第66条进行处罚。

　　在实践中，非法转让土地行为形式多样，比较复杂，要根据实际情况认定和处罚。下面是三种非法转让土地行为的认定和处罚：

　　1、卖房、租房行为。城乡公房、私房出卖、出租，其房屋占用范围内的土地使用权未依法转让、办理合法手续，进行变更登记、换发土地使用证书的，均以非法转让、出租土地使用权论处，县以上人民政府土地管理部门没收其非法所得，可以并处罚款；违背《城市房地产管理法》第39条第一款的，县级以上人民政府土地管理部门还要责令缴纳土地使用权出让金。

　　2、土地入股行为。拥有土地所有权和使用权的一方，擅自以土地折价入股，与出资的另一方合办企业，经营利润按股分红。这种行为，实际上是使用土地所有权和使用权发生转让，从拥有土地所有权和和使用权的一方转让给另一方合办的企业，这种转让行为未经依法批准、登记，即可按非法转让土地认定和给予处罚。

　　3、出卖企业或出卖企业大部分股份行为。国内外投资办企业者，为了获取高额土地收益，将企业全部或绝大部分股份卖给他人，为逃避税费，不依法进行登记，企业牌子依旧，但法人代表已更换。这类行为，表面上土地使用者单位名称未变，但实际上使用者已更换，土地的使用权已经通过出售而转让，即可按非法转让土地认定和给予处罚。

　　（五）土地侵权行为。

　　土地侵权行为主要有三种情况：①侵犯他人合法使用的国有土地使用权；②侵犯农村集体经济组织的土地所有权或使用权；③侵犯他人合法使用的宅基地使用权。受理土地侵权案件依照《土地管理法》第11条、第53条和《土地管理实施条例》第38条的规定处理。

　　（六）破坏、浪费土地资源行为。

　　破坏、浪费土地资源行为，是指行为人违反土地管理法律、法规规定，在耕地上取土、挖沙、采矿、采石、烧砖制瓦等严重毁坏种植条件或因开发土地、生产建设等导致土地退化、水土流失，造成土地不能利用或难以利用状态的行为和因经营管理不好，造成土地荒芜、闲置的行为。认定此类违法行为应把握两点：一是相对人破坏土地的行为违反了有关法律规定；二是违法行为确实造成了地力表面丧失同等土地利用条件和难以利用的后果。对破坏、浪费土地资源的违法行为依照《土地管理法》第51条、《土地管理法实施条例》第34条，《山西省土地管理实施办法》第62条的规定的责令限期治理，可以酌情并处罚款。

　　二、关于土地违法行为中非法所得的认定

　　（二）非法买卖土地的，若所买卖土地是集体所有的，则以其所获取的全部价款为非法所得；若所买卖的土地是划拨的城镇国有土地则以其所获取的全部价款扣除原征地费用后为非法所得。买卖土地上建筑物或其附着物形成变相买卖土地的，将总价款扣除建筑物或其他附着物的现值及原征地等费用，其所余价款为非法所得。

　　（二）以联营方式非法转让土地的，其入股金额为非法所得。

　　（三）以联建等形式非法转让土地使用权，未获价款，而获得其动产或不动产的，该动产或不动产为非法所得。

　　（四）未经依法批准，擅自出租划拨的土地使用权的，其所获得的全部租金为非法所得；出租地面建筑物或其他附着物随之出租土地使用权的，将租金总额扣除建筑物或其他附着物的租金及合法税费，其所余租金为非法所得。

　　（五）对瞒报、谎报非法所得金额的，根据同类区域，比照相邻宗地地价核定其非法所得。

　　（六）在买卖土地或以其他形式非法转让土地中，买方或受让方的非法所得即为所得的土地。

　　三、关于土地行政诉讼问题

　　（一）公民、法人和其他组织认为自己符合建房的法定条件申请建房，有关机关拒绝审批或不予答复的，即为行政机关拒绝履行法定职责，当事人对此不服，可以向人民法院提起行政诉讼。

　　（二）相邻方认为土地管理部门批准他人占地建房的行为或者对非法用地的处理决定侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼。被处理方可作为第三人参加诉讼。如果被处理方提起行政诉讼，相邻方作为第三人参加诉讼。

　　（三）村委会、乡（镇）政府批准村民用地，而土地管理机关对土地使用人进行处罚。虽然土地管理机关的处罚决定未针对村委会、乡（镇）政府的批准行为，但实质上意味着村委会、乡（镇）政府的批地行为违法，因此，被处罚人对土地管理机关的处罚决定不服，向人民法院起诉，村委会、乡（镇）政府应作为第三人参加诉讼。

　　（四）阳台、厨房、室外楼梯、猪室、厕所、围墙等建筑物，属于住宅附属设施，不经土地管理部门批准可以建筑。但对超出批准用地面积的，土地管理机关依据《土地管理法》第45条规定作出处罚，人民法院应予支持。

　　（五）根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定和国家土地管理局1991年186号函"土地所有权和使用权争议，由人民政府处理，土地管理部门作为人民政府的职能部门，负责权属争议的调查、提出处理意见报人民政府，处理决定由人民政府下达或者由人民政府授权，加盖人民政府土地权属专用章，由土地管理部门行文"，当事人不服而起诉，应以委托的人民政府为被告。如果土地管理部门以自己的名义作出确权决定，属越权行为，法院不予支持。

　　（六）土地管理部门对非法占用土地的违法行为。有的予以处罚，有的不予处罚，被处罚人认为土地管理部门未能平等对待而起诉的，人民法院只能对被诉的具体行政行为进行审理，不能因为土地管理部门对其他应给予处罚的人没有给予处罚，就判决撤销或变更土地管理部门对原告作出的行政处罚。但对确有违法占地行为的其他人，法院要提出司法建议。土地管理部门应当予以查处。

　　（七）有关机关无权、越权或违章批准单位或个人占地建房的，均属非法审批行为。建房人因此而取得的土地使用权不是合法的，为此，土地管理部门以非法占用土地予以处罚，建房人不服而起诉的，法院在审理时，不能将审批机关的非法批准与建房人的违法占地建房相互抵销，应将原审批机关作为第三人参加诉讼，对其因非法审批导致建房人非法占用土地造成财产损失的，应依法承担赔偿责任。

　　（八）《土地管理法》第53条规定，土地侵权案件的当事人既可以请求行政机关处理，也可以直接向人民法院起诉。当行政机关处理后，当事人不服而起诉，人民法院审理认为行政机关的处理决定违法，在判决撤销行政机关的处理决定的同时，可以一并对当事人之间的侵权行为作出处理，这样不违反法律的规定，有利于案件尽快得到解决。

　　（九）根据《土地管理法》第13条的规定，确定土地所有权和使用权是人民政府的职权。如果人民政府的土地权属处理决定违法，被人民法院判决撤销后，人民法院无权对该土地的权属直接进行确认和判决，只能判决人民政府重新作出处理决定。

　　（十）《土地管理法》第38条规定"使用原有宅基地、村内空闲地和其它土地的，由乡级人民政府批准"，据此，农村居民使用原有的或村内空闲的宅基地建房，均需办理使用土地审批手续。对未经办理批准手续建房的，土地管理部门依据《土地管理法》第45条规定作出处罚，人民法院应予支持。如果农村居民对正使用的宅基地上的房屋进行翻旧建新，翻建的房屋又符合当地农村建设规划要求，只是未经批准，土地管理机关以非法占地进行处罚，人民法院不予支持，应告知当事人补办审批手续。

　　（十一）我国现行《土地管理法》对违法占地行为主体只表述为"全民所有制单位"、"城市集体所有制单位"、"乡（镇）村企业"、"农村居民"、"城镇非农业户口居民"等，对三资企业、股份制企业、私营企业、联营企业、个体企业等未作规定，但按照在中华人民共和国领域内的任何组织和个人都必须遵守我国宪法、法律的原则，土地管理机关有权依照土地管理法律、法规的规定，对上述行为主体的违法占地行为进行处罚，人民法院应予以支持，单行法律、法规另有规定的除外。

　　四、关于人民法院撤销行政处罚（处理）决定后的工作

　　人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为，并判决被告重新作出具体行政行为的，行政机关应按期依法重新作出处理。人民法院以主要证据不足为由，判决撤销具体行政行为，没有判决被告重新作出具体行政行为的，行政机关发现了原告新的违法事实和证据的，应依法重新作出处理。被告重新作出的具体行政行为的事实和理由，只要改变了其中一部分，即不属于《行政诉讼法》第55条规定的："同一事实和理由"。人民法院以超越职权判决撤销具体行政行为的，土地管理机关应移送有管辖权的行政机关处理。

　　五、关于强制执行

　　土地管理机关作出的具体行政行为，当事人在法定期限内既不向上一级机关申请复议，又不向人民法院起诉，也不自动履行的，由作出具体行政行为的机关依法申请人民法院强制执行，人民法院应依法受理和执行，土地管理机关和有关部门应积极协助执行。

                         　　　　   一九九四年十月二十二日