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最高人民法院行政审判庭关于征收中央直属发电厂的水力发电用水和火力发电贯流式冷却用水水资源费问题的答复

2007年11月5日            2007〕行他字第17号

广西壮族自治区高级人民法院:
     你院报来的《关于广西桂冠电力股份有限公司诉大化瑶族自治县水利局征收水资源费及行政处罚上诉一案的请示》收悉。经研究,答复如下:
  国务院颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》于2006年4月15日起施行,在该条例施行之后,应当根据该条例的有关规定征收水资源费。
  此复。
附:
广西壮族自治区高级人民法院关于广西桂冠电力股份有限公司诉大化瑶族自治县水利局征收水资源费及行政处罚上诉一案的请示
2007年8月3号        〔2007〕桂行请字第1号
最高人民法院:
  我院受理的广西桂冠电力股份有限公司诉大化瑶族自治县水利局征收水资源费及行政处罚上诉一案,因法律适用不一致,我院把握不准,特向你院请示。
  一审判决作出后,桂冠公司仍不服,上诉至我院。二审中,双方当事人对大化水力发电总厂取水发电的事实没有异议,争议的焦点仍集中在本案的法律适用问题上,即国办发〔1995〕27号文件在《水法》修订后,《水利产业政策》出台后能否仍然适用?桂冠公司依法应否缴纳水资源费?对此双方所持诉辩理由与一审基本相同,桂冠公司还特别提出:最高人民法院行政审判庭2005年11月1日在对安徽省高级人民法院关于《水法》第四十八条如何使用的请示报告的电话答复中,明确指出“在国务院征收水资源费的具体办法出台前,国务院办公厅国办发[1995]27号 《关于征收水资源费有关问题的通知》仍应适用”。因此大化水力发电总厂应当暂不缴纳水资源费。
  经开庭审理,关于水资源费的征收问题,主要涉及下列法律和国家、自治区的规定:
  1988年1月21日,全国人大常委会通过的《水法》第三十四条规定:对城市中直接从地下取水的单位,征收水资源费;其他直接从地下或者江河、湖泊取水的,可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。同时规定:水资源费的征收办法由国务院规定。《水法》施行后,在国务院并未及时制定征收水资源费具体办法的情况下,一些省(自治区、直辖市)先后制定了征收水资源费的办法,在本行政区域内开政水资源费。广西壮族自治区人民政府也与1992年12月12日发布了《广西水资源费征收办法》(1997年12月25日和2005年2月21日两次修改),规定在本自治区范围内直接从地下或者江河、湖泊取水的单位和个人都应当缴纳水资源费,同时规定了可以免征、缓征、减征水资源费的情形,以及水资源费征收的范围、标准等。1993年12月17日,自治区人民政府办公厅向自治区电力局发出桂征办函[1993]622号《关于征收水资源费问题的函》,指出:“根据财政部、国家计委关于电力企业交纳水资源问题的复函([1993]财综字第158号)精神,经自治区人民政府同意,对驻我区的中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却用水暂不征收水资源费,待国务院统一办法出台后,按统一的规定执行。”
  1995年4月25日,经国务院同意,国务院办公厅下发了《关于征收水资源费有关问题的通知》 (国办发[1995]27号,以下简称国办发[1995]27号文件),规定:“在国务院发布水资源费征收和使用办法前,水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行。但是,对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费,已经征收的,不再重新处理;……”1997年10月28日,国务院发布了《水利产业政策》(国发[1997]35号),其中第十七条规定,“水资源费征收和使用管理办法由国务院制定,在国务院正式发布之前,暂按省(自治区直辖市)的有关规定执行。”该政策不再明确规定中央直属发电厂用水暂不征收水资源费。1999年1月6日,针对一些部门和地方对国办发[1995]27号文件的规定存在不同的认识,国务院办公厅经国务院领导同意,下发了国务院办公厅《关于执行国办发[1995]27号文件有关问题的通知》(国办函[1999]1号,以下简称国办函[1999]1号文件),要求“各地方、各部门要继续贯彻执行国办发[1995]1号文件的规定”,并对中央直属水电厂、火电厂进行了明确的界定。
  2002年8月29日,全国人大常委会修订了《水法》。修订后的《水法》第四十八条规定,“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权”,“实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法,由国务院规定”。2003年4月4日,水利部下发了《关于贯彻落实(中华人民共和国水法)进一步加强水资源管理工作的通知》(水资源[2003]133号),要求“各省区水行政主管部门要加强水资源费征收管理。根据《水法》规定,征收管理水资源费的具体办法由国务院规定,在国务院的办法尚未出台前,水资源费的征收管理工作仍按《国务院办公厅关于征收水资源有关问题的通知》(国办发[1995]27号)执行。”但是,至本案发生纠纷时,国务院仍未根据修订后的《水法》的授权,对征收管理水资源费的具体办法作出规定。
  本案发生后,今年1月24号,国务院通过了《取水许可和水资源费征收管理条例》(以下简称《条例》),并自4月15日起施行。条例规定:凡取用水资源的单位和个人,除本条例第四条规定的情形外,都应当申请领取取水许可证,并缴纳水资源费。同时,规定了取水许可证的审批机关、水资源费征收标准的制定机关等。《条例》第三十一条还规定;“水资源费由取水审批机关负责征收;其中,流域管理机构审批的,水资源费由取水口所在地省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门代为征收。”
  由此可见,国家对水资源费征收问题的有关规定并不尽明确一致,导致在应否和如何征收水资源费,特别是中央直属水电厂发电厂用水应否缴纳水资源费等问题存在不同的认识。
  我院审判委员会经过讨论,有两种意见:
  多数人意见认为:首先,关于直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的应否征收水资源费的问题,修订前的《水法》第三十四条规定由省、自治区、直辖市人民政府决定,我区已在《广西水资源费征收办法》中决定征收;修订后的《水法》第四十八条则规定,除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水外,其他取水应当申请取水许可证并缴纳水资源费。其次,关于水资源费征收的范围和标准等问题。修订前和修订后的《水法》都明确规定:水资源费征收的具体办法由国务院规定。虽然国务院并未及时制定水资源费征收具体办法,但曾先后印发或者经其同意下发了涉及水资源费征收的两个文件,即1995年的国办发[1995]27号文及1997年的《水利产业政策》,两个文件均应作为征收水资源费的依据。但是国办发[1995]27号文对中央直属水电厂的发电用水暂不征收水资源费的规定与《水利产业政策》对水资源费的征收暂按省(自治区、直辖市)的有关规定执行的规定有不一致。在前后两个文件规定不一致的情况下,应当执行后文1997年的《水利产业政策》的规定,即水资源费的征收“暂按省(自治区、直辖市)的有关规定执行”。因此,桂冠公司应当根据《广西水资源费征收办法》的规定缴纳水资源费。大化水利局向桂冠公司征收水资源费,有《水法》和国务院的文件和自治区的规定作为依据。再次,以国务院《水利产业政策》作为依据征收水资源费,有利于合理开发、利用、节约和保护水资源,也有利于市场主体的公平竞争。水是人类社会赖以生存的基础,是经济社会发展的战略性资源。征收水资源费,对于合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用,具有重要意义。我国《水法》明确规定国家实行水资源有偿使用制度。国务院办公厅《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》(国办发[2004]36号)明确规定:“凡未征收的地区要尽快开征水资源费,并根据水资源紧缺程度,逐步提高征收标准。”2005年4月29日,国务院副总理曾培炎在全国水价改革与节水工作电视电话会议上指出,全面推进水价改革的主要任务之一,就是要“加大水资源费征收力度。要继续扩大水资源费征收范围,未开征的地区要开征。对中央直属电厂,恢复征收水资源费。”因此,取水单位和个人依法缴纳水资源费是大势所趋。从今年4月15日起施行的《取水许可和水资源费征收管理条例》对此也作了明确具体的规定。不管中央企业还是地方企业,只要取用了水资源,都应依法缴纳水资源费,这也有利于公平竞争,符合市场经济规律。此外,对桂冠公司征收水资源费,也有利于解决当地库区移民生产生活及水资源保护投入难的问题,推进库区生态建设,促进库区经济发展。
  少数人意见认为:新旧《水法》都授权由国务院对征收作出具体规定,旧《水法》颁布后,国务院就作出了国办发[1995]27号文的规定,新《水法》颁布后,由于国务院没有对征收作出具体规定,因此,只要国务院没有宣布废止该文,该文就应有效,而且该文的有关规定与《水利产业政策》的有关规定并不矛盾,之后的1999年国务院办公厅国办函[1999]1号文也重申要执行国办发[1995]27号文,且国办函[1999]1号文又是在《水利产业政策》之后,2003年水利部[2003]133号文以及最该人民法院行政庭的答复均明确要执行国办发[1995]27号文,由于该文规定对中央直属水电厂的发电用水暂不征收水资源费,因此,大化水利局对桂冠公司征收水资源费是违反这一规定的,征收没有依据。
  对本案如何适用法律,请给予批复。
时间:2012-09-01 12:41:19   点击数:0    
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