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香港廉政公署的简要介绍与分析
 

——山西健杰律师事务所  范连星  裴宝莉

 

  内容提要:1974年香港成立廉政公署,之前香港贪污腐败风气十分恶劣,成立之初,廉署大刀阔斧,惩治了一大批的涉案人员,社会风气立即好转。它是直接隶属于香港特区行政长官的独立的反贪行政机构,其自成立以来一直致力于肃贪倡廉,成绩斐然,在全世界最不腐败贪污国家排行榜上,香港名列第16位。香港廉政公署有其特殊地位与组织机构,以《防止贪污条例》、《防止贿赂条例》、《舞弊及非法行为条例》构建的反腐倡廉的法律体系赋予香港廉政公署超乎其余公权力机关的权力,同时建立严格的监督机制以防贼捉贼而官官相护。不少学者参与了对香港廉政公署的研究,香港廉政体制给我国反腐倡廉带来不少启示。

  关键词:廉政公署  反腐败  反贪污

 

  廉署所管辖的主要是贪污案件,那么贪污的准确所指是什么?贪污是指有人利用不正当的手法去谋取个人的私利,从而引至其他人的利益受损。廉政公署所执行的《防止贿赂条例》的立法精神就是要维护社会廉洁公平,并保障机构及雇主的权益,惩治滥用职权,假公济私的雇员。法例监管所有公营及私营机构雇员的贪污罪行。[i]这里公营机构主要就是指政府雇员,也就是一般我们谈到的香港的公务员。私营机构主要是指工商机构也就是我们谈到的一般企业法人,或者其他组织的雇员。这里是具有特殊性的一点,因为很多国家把公务员贪污受贿和公司职员收受回扣、行贿等问题分属不同的部门管辖,而有时这些违法行为往往纠结在一起,所以这样由一个统一的部门主管,在业务上效率比较高,而且比较方便。

  香港廉政公署成立于1974年2月15日,它的全称是“总督特派廉政专员公署”(Independent Commission Against Corruptiong)。缩写为ICAC,简称“廉政公署”或者“廉署”。它是根据香港立法局1974年2月通过的《总督特派廉政专员公署条例》(以下简称《廉署条例》)成立的。根据这一条例,廉署是负责肃贪倡廉,反贪污受贿的机构,从惩后、预防和教育三方面进行肃贪倡廉工作。香港廉政公署自成立以来,成绩斐然,可以说,廉署是香港经济持续高速稳定发展的重要保证之一。1997年7月1日,香港特别行政区宣告成立。《香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)第57条规定:“香港特别行政区设立廉政公署,独立工作,对行政长官负责。”《基本法》还将廉政专员列入特区的主要官员系列,可以预见,在新的历史条件下,廉政公署将为香港的肃贪倡廉继续做出重大贡献。[ii]

  廉政公署的使命宣言为《廉政公署专业守则》的规定:“廉政公署致力维护本港公平主义,安定团结,全港市民齐心协力,坚定不移,以执法、教育、预防三管其下,肃贪倡廉。”目标口号是:以有效方式调查和检控贪污;积极推行防贪措施以杜绝贪污机会;教育市民认识贪污的祸害及争取他们对肃贪倡廉工作的支持。[iii]

  廉署依据宣言设有执行处,社区关系处,防止贪污处三个专职部门和为这三个部门提供服务的一个行政总部,共1129个职位。它们在功能上互相配合,分别承担调查,防范和宣传教育联络的任务,港人称之为“三管齐下”的方式。这也是特色之一。首先来看执行处。是廉署中专司调查职能的部门,是组织结构中最大也是最主要的部门,主要工作是进行调查,逮捕和起诉工作,它以法律为准绳,是否起诉涉嫌的人士,要与廉政公署商讨,也就是调查部门。其次来看社区关系处。是廉署的第二大部门,主要工作包括:阐释反贪污法例,教育在校学生,鼓励社会人士采取防贪措施,和向廉署举报贪污。这是一个直接与广大市民联系的机构,也就是主要作宣传教育这方面的工作。最后是防止贪污处。是廉署中专司审查职能的部门,主要任务是审查政府部门和公共机构的工作、惯例和程序,发现其中可能导致贪污的漏洞,就减少贪污提出改善的办法,这个处是由专家组成的,包括建筑师、律师、工程师等等。他们提出加强立法和执法的建议以减少或杜绝贪污的机会[iv],这也可以看出是预防为主的部门。

  廉政公署现雇有职员一千三百一十四名,大部分以合约形式受聘,其中逾半数职员已在公署服务超过十年。廉政公署由专员、副专员及其他委任人员组成。廉政专员直接向行政长官负责。首任廉政专员由清廉的外籍官员姬达担任。现任廉政专员为黎年。廉政公署不属于香港公务员系列,不受公务员条例约束,也不受其他政府部门的指示和控制。根据《香港特别行政区基本法》,廉政公署在香港特别行政区全权独立处理一切反贪污的工作。廉署的经费从政府一般收入中拨付。廉署的职员除有些从公务部门借调外,均由廉署直接以合同方式聘用。职员的薪金也高于其他部门,为了吸引最有能力的人参加,廉署拿出高于同级香港政府官员10%的薪水,除高薪外,还有高福利,包括住房、医疗、出国休假、培训以及丰厚的退休金等。这是廉署工作人员的待遇上比一般国家甚至本国其他政府部门人员要优越的体现。

  廉政公署的职权体制也具有独特性,独立于政府和司法机关之外,行使以下职权一是法律赋予廉署的权力:有特别调查权,拘留及扣押权,搜查权,使用武力权,获取资料权,物品检押权,限制财产处置权,变更法庭命令权,立法权等。这里有一点很特殊:办案可用武力,香港政府为使廉政公署严厉有效地打击贪污受贿等非法行为,先后颁布了3个特别法例,即《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》、《防止选举舞弊及非法行为条例》,授予廉署相当广泛的权力:其中就有凡获得廉署专员授权的廉署人员,无需拘捕令而拘捕涉嫌者,进行审问;在调查时,有权直接调查涉案人员的银行账号;执行公务时,有权进入和搜查任何楼宇,必要时还可使用武力。二是法律赋予廉政专员的权力不限于廉政公署条例赋予的权力范围,凡涉及反贪、反贿赂的条例,专员都有权授予调查取证,获取资料,限制处置财产,额外搜查,检取,以及要求交出旅行证件等多项权力。三是为了办案准确有效,廉政公署的各条例还赋予专员或由专员授权廉署的其他人员行使触犯本条例所列罪名的调查权,一是特别调查权,二是获取资料权,三是限制处置财产权,四是求助协助权,五是要求交出旅游证件权,六是具保及拘留权。

  廉政公署享有此种侵犯性和强制性极强的权力,必然需要完善的监督和控制机制帮助其正常运行。我们可以看到在附3表中,廉政公署同警署并列,同对行政长官负责。孟德斯鸠说了,绝对的权力,就可能是绝对的腐败。在香港廉政公署受到以下的监督和制约:首先在法律上香港基本法及相关法律规定:(1)廉政专员向行政长官负责,接受其监督,这种领导体制也包含着一种监督体制,即自上而下的监督。(2)廉政专员及处长级人员须出席立法会会议,回答议员的提问,并向立法会提交年报,立法会有权以立法的方式赋予撤消廉署的权力。(3)香港司法独立,只有法院才可以对案件做出判决,廉署人员扣压证件或拘捕受调查人士,均须向裁判司申请。(4)廉政公署的职责是调查和搜查证据,无权起诉,调查情况均交由律政司署决定是否起诉。(5)通过新闻媒介让广大市民了解并监督廉署的工作。香港的电视、广播、报纸、刊物等传媒会形成强大的舆论压力,对廉署进行监督。在机构上,设立了4个有关咨询委员会:贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、社会关系咨询委员会、防止贪污咨询委员会。这四个咨询委员会负责廉署的各方面工作,向行政长官提交年报或提出意见和建议。咨询委员会主席均由非官方人士担任。在内部制约上,建立制约机制。廉政公署要求职员严格遵守诚实公平,大公无私,依法行事,严守秘密等专业守则,并广发《服务手册》小册子,将自己置身于全体市民的监督之下。如果谁的操行引起怀疑,则立即予以惩戒,甚至开除。其内部还有一个内部调查及监督小组,专门负责监察廉署职员的操守及调查有关他们的投诉或者贪污指控。

  在香港,举报贪污是十分简单和方便的,举报人无需预约或登记,也不需要填写任何表格,只要将怀疑的贪污情况通过举报电话或当面告诉廉署的工作人员,便会得到有关举报的指引,而在一般情况下,廉政公署会在收到举报后的48小时内联络投诉人,安排会见并处理案件。[v]我们可以参看附4图,也可看出,市民所作的举报投诉,无论是拨打廉署的热线电话、投举报信还是亲临位于香港中区的执行处总部或分区办事处,都会由举报中心办理。该中心24小时办公,由经验丰富的调查人员负责,所有投诉均会保密,泄密者将受法律追究,以确保举报者无后顾之忧。同时为了保护无辜人士免受诬告,法例明确规定,凡向廉署做虚假报告的,可判罚2万元罚款及监禁1年。

  在香港廉政公署的网页上,明确写明提供服务的内容。廉政公署私营机构顾问组为私营机构提供免费及保密的防贪咨询顾问服务,该组会针对公司的规章制度,提出防贪建议,以堵塞贪污漏洞。廉政公署社区关系处乐意与政府部门、公营机构及非牟利机构联络,商讨如何在机构内制定防贪计划,该处亦替不同类别的机构安排防贪教育课程,予机构内各职级的员工参加。防贪教育课程/讲座是替机构建立良好道德文化的有效工具。讲座内容涵盖的范围甚广,举例部分可以参见附4内容。

  在案件的具体办理上,强调举证责任倒置。当然这是整个反贪倡廉体系的内容,与廉政公署本身的职责关系并不关键,这里就简单提一下,因为也是很特殊的地方。颠倒举证责任在各国反贪贿立法中呈现三种情形:一是在“贿赂推定”中,要求被告人提供反证,否则推定成立。“贿赂推定”最初于1916年英国防止贿赂法中出现,此后被香港等多数原英联邦国家及附属地采用。二是在“财产来源不明”案中要求被告人对财产来源作出令人满意的解释,否则以财产来源不明追究法律责任。通常情况下这种责任比贿赂责任要轻得多(我国大陆属此种)。三是法律中明文规定在其他特定情况下由被告人承担有关事实的举证责任。[vi]

  虽然香港廉政公署带给香港一片较为纯净的蓝天,而且很多评论都仅仅针对香港廉政公署的成绩和优越性分析。但是我想刚才通过对廉政公署的介绍,大家也可以稍稍看出这种反贪体制潜在的危险。首先,廉政公署的某些调查手段和权力行使,在很大程度上影响了普通公民的基本人权。比如廉政公署可以以“保密”为由随意对任何人使用其特别权力。包括侵犯他人隐私的监视,监听,资料收集等,这就难免有时会侵犯到他人的隐私权。而假如当事人对廉政公署的调查行动稍有不利对待,立即依律构成犯罪,使被调查者往往敢怒而不敢言。其次,正如权力扩大,必须有相应权力制约一样。廉政公署的一些工作往往基于保密的需要,行动都掌握在少数几个高层官员手中,直接参与行动的人都不一定知悉[vii],那么如果他们出了问题,谁能有有效的措施干预呢?香港《快报》于1994年7月9日登载的一篇署名为骆世杰的文章,认为廉政公署是以“特工式运作”为基础。我国明朝时期的东厂西厂特务机构在最初成立的时候也是作为监督百官与百姓的行动而设立的,也是不受任何其他机关领导,只对帝王一人负责,结果权力的过渡滥用和宦官的过多参与使明朝迅速走向崩塌。美国宪法之所以迟迟没有制定,而是晚于国家成立后数年之后才制定,在很大程度上就是因为民众认为国家政府尤其是暴力机关,是民权的最大敌人。现在纪律严谨,略带神秘感的廉政公署对香港早期的腐败治理的确起到了立杆见影的效果,但是它将来的走向,就不免被这个英美法系影响颇深的香港民众担忧。

  通过以上的介绍和浅要的分析,我个人认为香港廉政公署最主要值得我们研究或者借鉴的有以下几点:第一,保证反腐机构的相对独立性,尤其是对被监督的机关和人员在组织上或者人事上甚至财政上不能有领导或者利益关系。尤其要保证反贪部门有足够的财力、人力和物力。如果监察公安机关,设备却还不如公安机关先进,那么真还不知道到底谁监察谁呢?第二,香港廉政公署在工作安排或者机构设立上的“三管齐下”,做到打,育,防三结合,前者为治标,后两者为治本,在调查打击方面,要加强人员素质,尤其是道德和职业素质;在教育方面,尤其要重视对未成年人和整个社会的反腐意识的培养;在预防方面,有专门的机构及时查漏补缺,而不是等问题发生才去面对和解决。好比我们常说往往等一个好战士或者好干部牺牲了或者因公殉职了,才开始给予各种各样的表彰,却都有些亡羊补牢的味道了。第三,对于我国的反腐工作还有一点很重要的就是,反腐机构内部的监督机制是否完善。反贪机构首先要廉政,否则上梁不正下梁歪,内外勾结,反腐也就成为一句空空如也的口号,没有任何意义,反腐工作能否进行到底将会有极大的困难。

 

参考资料:


[i] http://sc.icac.org.hk/gb/www.icac.org.hk/big5/prevt/index.html

[ii] 张文闻:《试论香港的廉政公署》,《安徽警官职业学院学报》,2002年第4期,第58-61页。

[iii] http://sc.icac.org.hk/gb/www.icac.org.hk/big5/abou/abou_icac_1.html

[iv] 同(3)

[v] http://www.people.com.cn/GB/wenyu/223/7830/7923/20020414/709373.html

[vi] 编写组,《惩腐反贪各国政府关注的焦点》[M].北京:经济科学出版社,1995年版,第127页.转引自:李兴国全承相:《香港反贪贿法律体制评析》,《湖南师范大学社会科学学报》,2001年九月刊。

[vii] 李兴国 全承相:《香港反贪贿法律体制评析》,《湖南师范大学社会科学学报》,2001年九月刊,第37-43页。

时间:2008-11-26 15:06:44   点击数:0    
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